世贸组织成为单边主义和多边主义较量的主战场，中国成为美国在世贸组织攻击的主目标。中国使团的同志不仅需要应对、澄清并予以必要反击；还要高举多边主义旗帜，团结世贸组织成员，推动世贸组织工作向前进

文｜顾宾

编辑｜郝洲

《艰难时刻世贸组织与中国2018-2019》（上海人民出版社2021年版）忠实记录了中国使团在2018年和2019年参与世贸组织多边活动的主要历史事件。

众所周知，那两年由于美国特朗普政府的破坏，国际关系凸显逆全球化局面。世贸组织成为单边主义和多边主义较量的主战场，中国成为美国在世贸组织攻击的主目标。中国使团的同志不仅需要应对、澄清并予以必要反击；还要高举多边主义旗帜，团结世贸组织成员，推动世贸组织工作向前进。乱云飞渡，沧海横流，着实不易。

《艰难时刻》是一本集体著作，作者都是中国常驻世贸组织代表团成员。他们在一线负责世贸组织关注的不同议题，长期跟踪并参与政策实践，都是各自议题的真专家。他们在撰写这些议题时，遵照时任中国常驻世贸组织代表张向晨大使的指示，“不要写成学术性的文章或报告，就当成是给远方的老友写一封长信，告诉他这几年你在日内瓦都干了些什么。”

笔者从事世贸组织法律教学与研究多年，密切关注世贸组织的风云变幻，认真拜读了书中每一篇文章。它们充满浓厚的爱国思想、国际主义精神，理性专业而不失激情。语言鲜活生动，富有思考力和前瞻性。在研读本书过程中常常感到心潮澎湃，百感交集。

如何评价中国的经济体制

近十年来，伴随中国和平崛起，中国共产党领导的中国经济体制被美西方的智库和学者描述为“中国公司”“国家资本主义”“重商主义”。他们认为，这样的体制不符合市场导向的世贸组织原则，对其他成员和市场主体造成不公平竞争。为此需要修改世贸组织规则，专门为中国制定一套规则。

中国认为，中国经济体制是社会主义市场经济。不能因为产业政策、国有企业、党组织等因素而否定其市场经济性质；这些因素没有原罪（参见《产业补贴的神话》《两顶吓人的帽子》）。市场经济从来不是只有一种模式，即使在美西方也是多种多样。有人把世贸组织比作高速公路；在公路上行驶的各式汽车，好比世贸成员各自不同的经济体制。公路行车规则统一适用于这些汽车；不能因为某辆车招眼，就给它量身定做一套规则。

书中多次引用张向晨大使在《人民日报》发表的一篇文章《相互调适天地宽》，其中有一个比喻很能说明问题的实质。当年中国入世谈判时，美国警告我们，“你们参加的是一场国际篮球比赛，篮筐不会为你们而降低”。如今，却有人提出要专门为中国设置篮筐的高度，削减中国的竞争力了。

纵观历史，“中国公司”（China Inc.）的帽子并不新鲜。书中指出，上世纪七八十年代当日本和西德崛起时，这两个国家很快赢得了“日本公司”“德国公司”的称号。以日本为例，美国批评日本政府控制日本企业界，推动发展战略新兴产业。日本以私企为主，政府怎么控制企业呢？实际上没有这回事。但日本政府与企业关系密切不假，企业家愿意配合政府，政府也参与协调私营企业之间的利益冲突。在此过程中，政府的主要任务是根据市场需求调整自己的政策。

礼尚往来，中国也可以为美国定制一顶“美国公司”的帽子。因为美国政府主管的“贸易咨询委员会”（Trade Advisory Committee）对内协调企业界利益，把企业关切转化为政策建议提交政府，由政府对外进行经贸谈判形成国际规则，以实现和维护美国公司利益，这才是真正的“政企一体，一致对外”。

改革永远在路上。国有企业改革要坚持政企分开方向，国资监管着眼于管资本。积极稳妥推进分类制和混改进程，同步完善公司治理。产业政策应由选择性向功能性转变，产业补贴重点支持技术创新、中小企业、绿色低碳。为此要积极推动恢复世贸组织《补贴与反补贴协定》不可诉补贴规则，为“科技自立自强”提供国际法依据。

中国与发展中国家关系定位

发展中国家在世贸组织享有“特殊和差别待遇”。2001年多哈回合启动时，曾授权成员就该项待遇的具体化和可操作化展开谈判。由于发达成员不热心，这项工作没有取得成效。美国政府变本加厉，挑战诸多成员的发展中国家地位。本书透露，2019年3月，时任美国贸易谈判代表莱特希泽亲自致信有关国家贸易部长，巴西、韩国、新加坡在压力下被迫放弃特殊与差别待遇。

中国不畏强权，坚持发展中国家地位原则。但在具体议题上表现灵活，例如在服务贸易国内规制谈判过程中，中国“承诺在所有已做出承诺的服务部门承担国内规制参考文件主体纪律部分的义务，且不需要任何过渡期”。书中引用张大使的话说，“对于今后具体谈判中的特殊与差别待遇，如果确有需要，我们会直言相告，并在谈判中尽力争取；如果不再需要了，我们会毫不犹豫把机会让给更需要的发展中成员”（参见《发展议题大辩论》）。

除了发展中国家地位这个热点问题，书中还展现了中国和其他发展中国家之间的微妙关系。举两个例子。第一，就服务贸易国内规制议题谈判路径，中国选择在多边（“一揽子方式”）之外，参与平行举行的诸边谈判。在路径选择上，俄罗斯、巴西与中国立场相同；印度、南非以及不少发展中成员坚决反对，它们认为国内规制议题体现发达国家的进攻利益，如果不把它和发展议题捆在一起谈，发展中成员关心的发展议题将更加边缘化。可见，发展中国家之间在谈判思路上出现严重分化（参见《多边与诸边的弈》）。

第二，2017年5月中国联合一些发展中成员，在世贸组织发起“投资便利化”议题，但遭到印度等国的抵制。投资议题是传统的南北分歧议题，一些发展中成员对此有抵触心理，不愿意加入中国发起的“投资便利化之友”。它们认为中国背叛了发展中国家集团，与西方发达国家站在了一起。第三世界网络、南方中心还发文章批评“投资便利化”议题，为谈判进程施加负面影响（参见《头羊初体验》）。

中国外交的基本立足点是广大发展中国家，并承诺“中国永远是发展中国家大家庭的一员”。但随着经济发展，中国成为中高收入国家，利益诉求发生变化。在一些具体谈判议题上，与发展中国家的立场出现分化，甚至与发达国家趋同。这样的情况今后也不会少。

对此怎么办？笔者认为，要坚持一个基调，即基于中国发展经验，基于“我曾经是你”的理解和同情，引领广大发展中国家实现高质量发展。在这方面，“投资便利化”谈判树立了典范。使团同志现身说法，介绍中国改革开放、吸引外资的经验，介绍“一带一路”重点项目——埃塞俄比亚东方工业园、柬埔寨西哈努克港经济特区吸引外资的经验，说明“投资便利化”聚焦简政放权、提升投资措施的透明度和效率，通过改善营商环境来吸引外资、实现发展目标；邀请发展中成员贸易官员来华参加投资便利化专题研讨班，利用“南南合作援助基金”在尼日利亚举办“投资便利化与非洲发展”高层论坛，通过这些宣传教育活动有效缓解广大发展中国家顾虑，促成谈判取得极大进展。书中评说“投资便利化”是中国为完善全球经济治理贡献中国智慧的尝试，名副其实。

中国引领新议题

近年来除了世贸组织法律，笔者的研究领域扩展至“一带一路”和亚洲基础设施投资银行。在这些部门法、专门法研究基础上，提炼出“中国式多边主义”（Chinese Multilateralism）的概念。“中国式多边主义”的重要创新点是推行“高且可行”（high and feasible）的标准。“高”是指符合国际最佳实践；“可行”是指兼顾发展中国家实际情况、差异化需求和有限的能力。“高且可行”标准，在哲学上遵循普遍真理与具体实际相结合原则，在发展实践上符合构建人类命运共同体理念。

笔者很高兴看到，本书介绍中国参与和引领世贸组织积极议程或新议题时，不少地方闪耀着“高且可行”标准的火花。

（一）电子商务谈判。美国依托其企业优势，主张“数据自由流动”。但这项“美式规则”可能对发展中成员的产业和安全利益造成冲击。如书中指出，数字经济的基础是云计算、大数据等基础设施，对资金和人才要求很高。如果发展中成员不实施任何数据本地化要求，“这些数字基础设施必然向基础设施完备、专业人才丰富的发达成员聚集，而发展中成员则可能“永无培养相关产业和人才，实现‘弯道超车’之日”。，对于数据跨境流动，一方面要制定国际规则，防止各国政策因为“碎片化”而增加互联网企业全球经营合规成本、构成隐形贸易壁垒；另一方面，要保障各国监管空间，照顾不同成员的合理需求（参见《发展中国家与电子商务谈判》）。

（二）服务贸易国内规制。书中指出，“制定国内规制的纪律，其本质是对‘边境后’措施的规范，确保外国服务和服务提供者获得公平对待，从而确保服务市场的有效开放”。，国内规制纪律是高标准要求。在谈判过程中要不要纳入“必要性测试”一度成为争议焦点。所谓“必要性测试”，指世贸成员为了公共利益而采取限制贸易的措施时，要考查该措施是否“必要”，是否存在对贸易限制更小的可替代措施；如果存在这样的措施，则争议措施不能通过“必要性测试”，即被认定违反世贸规则。书中的例子是政府依据环保新规要求铜矿企业停产，但如果不停产也能实现环保目的，则停产要求无法通过“必要性测试”。可见“必要性测试”对成员监管权构成严苛限制。谈判案文最终没有采纳“必要性测试”，但授权制定“进一步的纪律”，为未来谈判留了一个口子。

（三）“投资便利化”议题。传统的投资议题谈判关注市场准入、投资保护、争端解决等敏感领域，体现发达国家的进攻利益。中国在世贸组织发起“投资便利化”议题时，开宗明义强调此议题讨论不涉及敏感领域，而“旨在聚焦投资过程中行政效率的提高和投资环境的改善……促进向发展中国家的投资，从而提升贸易能力，实现发展目标”。中国对谈判方向和思路的正确把握，遵循了“高且可行”的标准。

（四）发起应对塑料污染讨论。这是继“投资便利化”议题后，中国发起的又一个多边议题。书中指出，多年来塑料垃圾从发达国家向低收入国家跨境转移，以更加不环保的方式进入自然环境，引起全球关注。世贸组织法律要求成员“应依照可持续发展目标，考虑对世界资源的最佳利用……保护和维护环境”，可以作为世贸组织讨论此议题的法律授权依据。成员可以利用世贸组织平台“分享最佳实践，并向发展中国家提供金融和技术支持，特别是回收等技术的转让”。虽然讨论刚刚开始，困难也不少，但这个议题非常重要，衷心希望由此产生贡献于全球治理的又一中国方案（参见《一次会议，一个起点》）。

WTO的问题与前景

信任是国际合作的基础。国际组织作为国际合作的最高级，成员之间的信任不可或缺。，国际组织具有独立的国际法人格，是与国家平行的国际法实体，具有独立的、甚至异于个别成员的利益诉求和政策主张。，各国在国际组织积极主张自身利益的，还需自我克制，避免把自己的政治意志强加给国际组织。尊重国际组织是各国共同义务，否则国际组织无法存续。国际组织的条约法要求各国不得对国际组织施加政治干预，国际组织职员也需保持中立，不受特定成员指使或控制。

世贸组织是一个成员驱动型的国际组织，尽管“主权”在成员，其运作仍需符合国际组织的基本原理。美国在世贸组织的一些作为恰恰违反了这些原则，令人深感不安和忧虑。

第一，美国肆意破坏世贸组织。在启动上诉机构成员遴选这个议题上，美国面对116个成员投下的赞成票无动于衷，坚持反对重启遴选程序。世贸组织为了回应美国关切，退而求，只得启动上诉机构议题的非正式磋商。但美国故意不参加磋商，一心逼迫世贸组织就范，唯美国马首是瞻（参见《皇冠上的明珠是如何坠落的》）。在“发展中国家地位”议题上，美国罕见地连续五次原封不动重复向总理事会提交文件和议程，明知没有任何共识，实际上是在成员之间制造分裂。与之形成鲜明对比的是，中国主导的国际机制——例如“一带一路”和亚投行，遵循共商共建共享原则，成为“中国式多边主义”又一大创新。

第二，个别世贸组织官员绥靖美国。书中透露，时任总干事阿泽维多为了避免上诉机构在一刻停摆，专程飞赴华盛顿，乞求美国高抬贵手，徒劳无功。美国就预算问题发难世贸组织，面对保上诉机构还是世贸组织秘书处的难题，阿泽维多“声情并茂地描绘了整体预算被否可能导致的惨淡景象”，抛弃了上诉机构。更不可思议的是，值此危难时刻，阿泽维多撂挑子不干，任期未满提前辞职，置世贸组织于群龙无首、更加艰难的境地。这与上诉机构一位成员赵宏女士的坚守形成鲜明对比。

面对美国的蛮横，总干事确实不好当。但中国有句古话“惟其艰难，方显勇毅”——在维护机构利益方面，总干事本应更有作为一些。多次较量，除了中国仗义执言，还有多少成员敢站出来公开批评美国？上诉机构成员是受害者，他们集体站出来为自己辩护、为生存发声。，这个群体也有害群之马美籍上诉机构成员Thomas Graham的诸多作为明显配合美国政府意图，比如公然将自己履职与否与世贸组织成员之间的争论挂钩，涉嫌违反职业操守要求（Code of Conduct）。

关于世贸组织前景，笔者有两点观察。

一是争端解决不能替代谈判功能。有人把这两项功能比作国内立法机关和司法机关之间的关系。司法功能如果很强大，有能力解决一切问题，立法功能还有什么用呢？这是美国发难上诉机构的理由。十年前笔者在世贸组织秘书处法律司实习时，司长布置了一个研究题目当谈判功能不振时，争端案件是否会增加，二者之间有没有必然关系？当年的背景是多哈谈判停滞不前，而秘书处登记的贸易救济案件数量确实在增长。不成想，多年后这个问题演变为上诉机构的停摆。美国逼停上诉机构的原因复杂，但根源在于谈判功能不振。，要想恢复上诉机构，需要在特定议题谈判上取得进展，比如数字经济，与美国进行利益交换。

二是区域机制无法替代多边机制。随着多哈谈判停滞不前，一直以来都有人担心世贸组织被区域贸易安排替代。但本书告诉我们，世贸组织具有不可替代的独特优势。书中提及技术和卫生标准争端解决，很多国家舍近求远，放弃双边沟通，频繁利用世贸组织协商解决争端，正是看重多边平台的有效性（参见《白斑病、黄头病、油菜茎基溃疡病……》）。WTO谈判机制自身也在创新，且更加灵活。例如在服务贸易国内规制多边化路径选择上，“由成员自主修改服务贸易减让表，将国内规制新纪律纳入各自的具体承诺，在最惠国待遇基础上实施”。接受新纪律的成员看似吃亏，长远看是为未来电信服务谈判确立标杆，输出自己的监管模式。

这篇书评初拟于2021年7月1日，恰逢中国共产党百岁华诞。习近平总书记在庆祝大会讲话中强调“从中国实际出发，洞察时代大势，把握历史主动”。当前国际合作总体上处于风雨飘摇的动荡状态，这一局面还将持续下去。置身于世贸组织何去何从的迷雾之中，笔者想起荀子的一句话，“是非疑，则度之以远事，验之以近物”。这本书帮助我们重拾世贸组织多边合作初心，深刻理解世贸组织多边弈本质，为后来者推动世贸组织事业可持续发展提供镜鉴。

（作者为北京外国语大学法学院副教授）