皇权与相权(皇权与相权的微妙关系和演变过程

——谈古论今话管理之五十一

秦始皇统一六国，开创了中国古代第一个皇权专制王朝，自那时起，中国便进入了大一统的皇权专制中央集权时代，虽然期间也有过反复，有过分裂或割据，但终究是统一的，其政权构成的主要形式是，专制皇权掌控着全国行政机构，决策在中央政府，而皇帝是中央政府的最终掌控者。在统一朝代政体中，从律法上看，国家的最高权力掌握在皇帝一人之手，生杀予夺，全凭皇帝一人决断。

在中央集权的君主专制制度下，皇帝对全国的土地财富、人臣百姓具有最终的控制权、管理权。皇权成为古代专制政权的集中化表现，皇帝作为统治阶级的最重要代表，着力实现统治阶级的利益，代表统治阶级掌管着国家机器。而且，在古代，皇权被认为是来源于天，即所谓的“君权神授”，皇帝是天之子，即“天子”，是上天派至凡间来替天行权的，所以，皇权是至高无上的，皇权掌控着其它一切权力。

秦始皇画像

如此一来，在政体中，如果根据朝廷的律法规定，皇权掌控着行政权、兵权和监察权等，统御着整个政体机构，管理着中央集权的运作机制。可是，在不期，在具体朝代，历史事实并非完全是这样的，皇帝虽为最高掌权者，，由于种种原因，比如朝廷其他势力的牵制，或管理的设置出现偏差，或皇帝年幼或年老，或其精力和能力有限等，相权也有可能大于皇权，因为，中央管理的权力并非完全是皇帝掌控的。在朝廷中，皇权有时候也会与其他权力出现矛盾和博弈，比如与军权或相权，发生矛盾，皇权并非一直是强大的。

从行政管理机制上看，皇权与相权，皇帝与宰相，其关系是最为微妙的，有结合和配合得很好的，也有表面上关系很好而内里却拼死拼活较量着的，更有矛盾公开而互相硬怼着的，还有若即若离纠缠不清的，，中央政府的行政权主要掌握在宰相手里，就像专制体制的决策权掌握在皇帝手里一样，所以，对于行政管理机制的影响力，有时相权比皇权还大，毕竟，决策之后，执行管理是由宰相来做的。可是，在许多情况下，皇帝是不愿意让宰相有过多的管理权，也就是说，皇帝不仅要决策权，而且还要行政管理权，而在另一个方面，当宰相掌握了行政管理权之后，往往也不满足于仅仅握有行政权，还想要有决策权，这就造成了皇权与相权的矛盾，在两千多年的中国封建政治史上，皇权不愿分权，而相权一直想要皇权，皇权与相权不可避免地发生争斗，在某种意义上，古代政治史是皇权与相权争斗的历史。

其实，中国古代的宰相制度是皇权专制制度的产物，正是皇权专制制度催生了宰相制度，而宰相制度是皇权专制制度的辅佐机制，从专制管理的健康运转来看，皇权专制离不开宰相制度的辅佐，没有相权的支持，皇权的实施不会是那么顺畅的。从政治管理的效率和效果来看，皇权离开相权运转不会是顺利的，历来，从实际的管理需要来看，帝王是需要有宰相作为其得力的管理助手的，因为有了宰相中央管理机构才算比较完整、系统。

皇权专制与相权的职能

，中央政府除了有皇帝这一最终决策者之外，还需要有行政首脑，以辅佐管理国家行政事务，否则，偌大一个国家，皇帝是忙不过来的。而这位行政首脑便是“宰相”。“宰相”不是指一种官职，不是朝廷里官员的名称，而是指古代最高行政长官的通称，是辅佐国君处理政务最高官职的官员。“宰”指的是主宰，而“相”是辅助之意，“宰相”就是皇帝身边处理政务的最主要的助手，在行政官员中，他是首脑，所以，常常说宰相是“位极人臣”。

宰相不一定是丞相，而丞相就是宰相，是宰相最有代表性的高官，由于皇帝对宰相的不同态度，也由于官职设置的变化，属于宰相的行政首脑的正式官名在不同朝代或不期是有所不同的，曾经分别称为丞相、相国、相帮、大司徒、中书令、尚书令、参知政事、内阁大学士、军机大臣等。其实，这宰相官名的变化在一定程度上也反映了皇权专制中央集权下皇权与相权的矛盾，从制度上说，宰相的权位仅次于皇帝，君权掌控其他一切权力，相权依附于皇权，，相权所拥有的行政管理权有时也会对皇权构成威胁，相权有时会出现架空皇权或取代皇权的现象。

，皇帝赋予宰相一定的权力，而这权力主要体现在三个方面其一是拥有行政管理权，即按照律法的规定和皇帝的授权，全面管理国家的行政事务，保证行政机构的健康运转；其二，拥有参与议政权，即有权参与议论政事，与皇帝议论国家大事，为皇帝就政策、法令、经济、管理等方面进行献言献策；其三拥有部分决策权，皇帝往往授予宰相部分决策权，对于国家战略、军事大事和皇家要事等重大决策事项以外的事，宰相有权拍板，这具体要看相权与皇权的关系，有的皇帝给了宰相很大的决策权，而有的皇帝却不允许宰相决策；其四，拥有部分人事权，包括选任贤才与罢免不称职官员的权力，用人权其实是在宰相诸种权力中是最重要的，古代管理体制基本上属于自上而下的管理机制，而当宰相拥有了人事任免权，其实就等于掌控部分朝局。

，古代设置宰相制度其实是有重要的功能的，对于维持和发挥中央政府的管理效能和建立纠错机制意义重大。其一，相权对于专制皇权有制约作用，皇权专制体制下，帝皇的权力至高无上，而由上而下管理方式很容易造成专断独裁，从而形成昏暗腐败的政治生态，相权的设置分担了行政管理权，分担了部分的议政权、决策权和人事权，因而对专制帝王有牵制作用，能维持皇帝与百官一定程度上的协调关系；其二，相权对于皇帝决策有一定的纠错机制，权力独断的皇帝很可能因由上而下的单向管理机制而缺乏反馈机制，因而出现决策失误，而宰相可以发挥参政辅佐和执行时的调整作用，在一定程度上对其失误进行纠错，以保证决策的正向效果；其三，相权对于辅佐皇权有减轻压力的作用，中央政权要管理的事务太多，如果没有把决策权和行政管理权分开来，皇帝要管理的事就太多了，而管的事太杂将没有那么多的时间和精力来做好决策的事，所以，宰相制度的设置有利于为皇帝减轻重压，替皇帝挡住各种各样的繁杂事务，让皇帝更专心于做关键决策；其四，宰相在皇帝与百官之间起着中介作用，皇帝自上而下进行管理，而面对着百官，皇帝可以先管着宰相，再通过宰相去管理其他官员，如此一来便能缩小管理对象的范围，能更集中地把政务管理好；另一方面，百官要决策的事务也可以汇总到宰相处，由宰相过滤后，选择重要的上呈给皇帝，，当皇帝有时震怒，一时对臣下做出超重惩罚，宰相有时可以通过利用参政的权力提出修正建议，避免惩罚失误，，这必须是在明君贤相的互动机制下才能实现。

在古代中央管理体制中，皇权与相权的关系至关重要，二者的关系协调机制的好坏往往关系到王朝的兴衰存亡。宰相与皇帝的关系处于良性协调和积极互动的状态，王朝一般处于兴旺发展中，反之，宰相与皇帝关系紧张，矛盾激烈，甚至皇帝取消了宰相，或者宰相架空了皇帝，，王朝将处于衰落局势中，将导致王朝的衰亡。历史上，明君一般都喜欢宰相制，而独裁的君王一般都不能容忍相权对于皇权的牵制和纠正，唐太宗李世民认为设置丞相有益于提高中央行政管理的效率，并有利于避免因君主决策的重大失误而导致亡国，李世民常常会与丞相等集体议政，然后他再做的决策，他让皇权与相权处于一种积极的协调之中；而在明太祖朱元璋看来，设置丞相正是造成政治动乱的主要原因，他更喜欢将权力集中于皇帝手中，不需要丞相，朱元璋取消了丞相，他直接掌管中央政府各部门，让各部门互不统属，只属于皇帝，朱元璋将皇权与相权对立起来，从制度上消灭了相权，从而保证了皇权的绝对专制。李世民和朱元璋是很典型的例子，值得深思。

相权的历史演变以及皇权与相权的博弈关系

第一，从商到西周，是宰相制度的萌芽期

商朝建立了贵族辅政制，其官制渐趋完整，在商朝王畿内，有负责行政管理的“尹”和“黄尹”，他们依靠自身的能力和受到王的信任而担任辅政的官员，比如，作为“尹”的代表，有商汤时的伊尹，太甲时的保衡，太戊时的伊陟、臣扈等。当时的“尹”权力比较大，能参与政策制定和主持政务，甚至在特殊时期有废立商王的权力。比如，传说中，伊尹放逐太甲，当时，担任尹的伊得到强势贵族的支持，将行为不道的商王流放。伊尹还负责教授商王汤治国理政的道理，并辅助其灭夏桀。

西周的贵族辅政制进一步发展，西周初期，辅佐大臣中，周公为太傅，召公为太保，负责管理政务。西周中期，出现了卿事寮和太史寮的辅政机构，而西周晚期，出现类似宰相职能的冢宰，权力比较大，除了兼有卿事寮和太史寮的事务外，还处理公族事务。

商周时期，君主专制是建立在贵族联合体的基础上的，当时出现了贵族辅政制度，一方面，有实力的宗亲贵族成为辅政的主要官员，另一方面，这些辅政官员一般拥有自己的封地，政治地位比较高，作为辅政高官，对王权的制约作用也比较大，这便是宰相制度的萌芽状态。

第二，从春秋至秦，是宰相制度的创立期

进入春秋时期，中国政治经济发生了重大变化，而到了秦朝建立，世卿世禄体系被官僚体制所冲击，在政体中，官僚体制上升成为主导，而世卿世禄成了辅助性的；血缘关系被地缘关系所冲击，在体制上，郡县制的建立，形成血缘关系与地缘关系并重的局面；中央集权开始形成，使政治体制发生了重大变化。而这正是相权变化的社会阶级基础。

，春秋时，最著名的宰相是管仲，他于齐僖公三十三年（公元前698年）开始辅佐公子姜纠，而齐桓公元年（公元前685年），管仲由鲍叔牙推荐担任国相，被尊称为“仲父”，他辅佐齐王大兴改革、富国强兵，尊王攘夷，九合诸侯。在他的执政下，齐国逐渐强盛，齐桓公成为春秋五霸之首。齐恒公与管仲可以说是早期帝王与宰相关系的典范，而管仲也成了千古名相，受后代颂扬与推崇。

管仲画像

，秦统一六国之后，建立了第一个封建王朝，为了强化中央集权，也为了辅佐皇帝更好地治理好国家，便设立了宰相制度，而丞相作为官称，便于当时在秦国产生，丞相作为正式的官职，其职责在于“掌丞天子，助理万机”，丞相府是秦朝最高的中枢行政机构。丞相辅佐皇帝处理全国政务。在机构设置上，中央政府实行“三公九卿制”，“三公”指丞相、御史大夫和太尉。丞相辅佐皇帝处理全国事务，成皇帝的助手；御史大夫在职务上相当于副丞相，负责中央及地方的监察工作；太尉掌管军事大权，是皇帝的军事顾问。“九卿”指奉常、廷尉、治粟内史、典客、郎中令、少府、卫尉、太仆、宗正。

，秦朝的“三公”与西周的“三公”即太师、太傅、太保已经大不一样，秦朝丞相、御史大夫和太尉三者互相牵制，形成了政体中行政、监察、军事三权分立的结构，避免一方独揽大权，有利于巩固皇权专制统治。而丞相主持朝政、封驳诏书、对上谏诤、任免丞相府官员等，既辅佐皇帝又在一定程度上牵制皇帝，有相对独立的处理政务的权力。可以说，前秦朝丞相府的设置成对后代中央政府的机构建设影响非常大。

第三，从汉初至汉武帝时期，是宰相制度的转化期

汉承秦制，汉初中央政府的结构基本沿袭秦朝。，汉初仍然实行“三公九卿制”，丞相掌管行政，成为文官首长；太尉掌管军事，成为武官首长；御史大夫掌管监察，辅助丞相掌管政治事物。在汉朝，还有一条不成文的规定，即必须做御史大夫之后才能升任丞相，而由于中央专制政权进一步强化，丞相的权力也不断提升，到了后来，丞相是一人之下万人之上，几乎是无所不管，其权力与皇权几乎是处于不相上下的状态。所以，汉武帝掌权前的那个时候，汉朝的宰相制已经发展到了成熟期，之后就开始出现转化。

汉武帝画像

，汉武帝时期，皇权与相权不断发生冲突和摩擦，宰相制度很快进入转化期。在汉武帝的专制统治下，中央政治制度创造了一种之前没有的内外朝制度。汉武帝为了防止相权对皇权的侵夺，重用文武侍臣，赋予身边的亲信、近臣以重要权力，这不仅让亲信、近臣们行使行政权，而且还把议政权和部分的决策权给予他们，形成了当时的“内朝”，使之与原来丞相府为主导的“外朝”并立，并逐步加强内朝的权力，使之抑制外朝。与之相应，丞相一人主政的中央管理机制也演变成“三公”管理机制，设置了替代之前太尉的大司马，代替之前丞相的大司徒，代替之前御史大夫的大司空，以分散丞相的权力，强化专制皇权。

，汉武帝设置内朝有其特殊意义，其实，对内朝权力的重视是与其削弱诸侯王权力的政治措施相统一的，如果说削弱诸侯王权力是为了巩固中央集权的话，那么，授予内朝更大的权力则是为了弱化原来丞相的权力，分散相权，并通过内朝对权臣进行抑制，以强化皇权专制体制。这是因为，内朝大臣多数是皇帝的亲信近臣，能最大限度执行皇帝的旨意，其实也能大大减少来自外朝的牵制；，内朝官员地位比较低，变成权臣的机会较少，这能让皇帝更放心。内外朝的分立，使原来丞相府的部分决策权转到了皇帝的亲信近臣手里，实际上也是让皇帝直接掌控更多的决策权，达到了削弱相权的作用。这大大扭转了汉初丞相成强臣平分中央决策权的局面，达到了强化皇权专制中央集权的效果。

，到了东汉时期，内朝管理部门正式演变成尚书台，尚书的权力得到提升，尚书台下面设“六曹”，即三公曹、吏曹、二千石曹、民曹、南客曹、北客曹，分别掌管中央人事、地方人事、社会治安、司法、工程、民政与外事事务，如此一来，台曹机制便形成了。曹魏时期的尚书台长官是尚书令和尚书仆射，其实就是“宰相”和“副相”。从汉武帝那里承继下来的内朝和外朝双轨管理体制，便是内朝尚书台与外朝三公九卿的两重的中央管理体制，但这内、了朝，不仅互不相属，而且，也不平衡，“三公”徒有虚名，尚书才是实权在握者。，到了东汉末年，皇权弱化，丞相职务又回来了，比如，曹操挟天子以令诸侯，丞相府掌控了决策权和行政权，又转化成宰相辅政制，而且，相权得到了空前的提高。

曹操剧照

第四，从魏晋至宋，是宰相制度的调整期

魏晋南北朝是一个混乱动荡的年代，其主要特点是世家大族把持着朝政，而地方都督和刺史拥兵自重，这便造成了军政阀门强权人物挟天子以令天下的局面，权臣把持朝政，独揽朝廷的决策权。，丞相、相国专掌政权，“八公”即太宰、太傅、太保、太尉、司徒、司空、大司马、大将军拥有实权，他们凭其政治势力各自设府，揽权掌控朝局。比如，曹魏嘉平四年（252年），司马师任大将军，集军政事务于一身，大权独揽，架空皇帝。所以，当时的“八公”中有些权臣，依靠自身势力不断升迁，升到“两相”，即升至丞相，至相国，如司马昭、萧道成等，就是以丞相或相国而专掌朝政的。魏晋南北朝实际上是皇权不断旁落，权臣以辅政之名不断专权的时期，朝廷的统治方式由魏晋之前的参议辅政制调整为宰相开府专政。君权在与相权的角逐中趋于弱势，“三公”走向衰落。

，魏晋时有一项措施沿袭到隋唐，这就是尚书台由宫内走向了宫外，独立成为“尚书省”，也成了正式的中央行政机构，这也标志着隋唐一种新的宰相制的设置。隋唐时期设立了“三省六部制”，“三省”即中书省、门下省、尚书省，三省的长官为中书令、侍中、尚书左右仆射，他们都是宰相。中书省的主要职责是定旨出命；门下省负责对诏书进行审核、封驳；尚书省负责执行诏令。尚书省执行政务通过下设的吏、户、礼、兵、刑、工六部来实行。

，在唐代有一项新措施，那就是设立了政事堂，即供中书省、门下省、尚书省长官召开联席会议的办公机构。唐太宗时，增加一些大臣以“参知政事”“参知机务”等名目进入政事堂，这能在一定程度上削弱尚书仆射的权力。唐高宗以后，进入政事堂的官员称“同中书门下三品”。唐玄宗时期，政事堂改名为“中书门下”，入堂官员称为“同中书门下平章事”，这成了当时宰相的正式名号。当时，宰相制实际上集体议事制，而后来，由一名官员领头，出现了秉笔宰相制，而这秉笔宰相其实就是首席宰相，不过，没多久便取消了。中唐时期的这种宰相集体议事制一方面可以分散和限制宰相的权力，另一方面可以集中宰相们的管理智慧，对于皇权统治，并非没有益处的。

，北宋统一之后，基本沿袭唐代后期制度，设置中书门下省，其中书门下的长官为正宰相，也称为“同中书门下平章事”，副宰相称“参知政事”。在王安石变法之后，即元丰改制后，又回跟唐代类似的制度，行使宰相权力的其实是尚书省的左右仆射，他们还兼中书和门下省侍郎，实际是三省合一，权力相对比较大。

南宋时期，尚书省左右仆射改为左右丞相，并有两到三名参知政事辅助。后来，为了限制相权，模仿了西汉的“二府三司制”，即中书门下和枢密院称为“二府”，而分管度支、户部、盐铁的称为“三司”，设三司使，其目的是把掌管全国的财政的权力从宰相那里分离出来。这其实是一种集体宰相制，中书门下负责处理行政事务，枢密院掌管军事，“三司”掌管财政大权。这对于巩固中央集权是有利的，，分管的部门和官员多，机构冗杂，费用增加，宋后期的衰落或与此机制有很大的关系。

第五，从明朝至清朝，是宰相制度的衰落期

，明朝初期，设置中书省，左右丞相，，朱元璋是独裁的帝王，他不能容忍宰相专擅权力，洪武十三年，诛杀宰相胡惟庸，取消相权，皇帝自己掌控六部，大权独揽。，皇帝要面临着十分繁杂的事务，应付不来，于是，在废相同一年，朱元璋便任命几位老成儒者为“四辅官”，，这些老儒缺乏实际的处事能力，在废相第二年，朱元璋又任用一些新进士和翰林学士，帮助处理文书工作，这便是内阁制度的萌芽期。

，朱棣夺权后，在皇宫的东阁开辟了办公处，从翰林院挑选年轻官员作为秘书，而这些年轻官员成了皇帝的心腹，朱棣让他们参议立储、用人、赋税等重大国家事务，过一段时间，这些学士们便成了参议的智囊人员，于是，内阁也就有雏形。朱高炽登基后，提高东阁学士的行政地位，阁权也有所增大。朱瞻基即位后，内阁制度的发展基本定型，内阁大学士政治地位已高于各部尚书，其重要标志便是掌握了“票拟权”。这指的是，对于来自全国的各种奏章，于呈递皇帝批示之前，内阁成员先进行审阅，并代皇帝拟好批答谕旨，将其贴在奏章上呈给皇帝裁决。说是“票拟”其实是“票拟批答”，倾向于按自己意愿来拟，皇帝如觉得可行，便用朱笔誊改后，作为谕旨下达。嘉靖时期，内阁形成了首辅制，这标志着内阁制度发展到顶峰，内阁首辅虽没有宰相之名，但实际上已拥有权相地位，比如，万历年间，张居正、高拱作为内阁首辅，其权力甚至比宰相还大。

朱棣画像

明朝的内阁制有利于促使中央权力的互相牵制和平稳运行，也对皇权有一定的制约作用，，明朝设置内廷，即锦衣卫、东西厂等来制衡外廷（内阁），使宦官有了超强的专权，形成特务专权的恐怖局面，窒息了行政管理体制的活跃性，危害中央管理体制，影响极坏。

，清沿袭明制，但也结合满族的管理体制，皇太极时期，设议政王大臣会议，并没有明显发挥作用，康熙灭了鳌拜集团之后，议政王大臣会议逐渐退出历史舞台，康熙亲政之后在皇宫内乾清宫旁边的南书房设立办事处，内阁不再发挥机要秘书的作用，南书房成了决策中心。雍正继位之后，由于西北战事的需要，雍正四年在皇宫内隆宗门内设立军需房，后改军机房，再后来又改为军机处，为的是方便快捷并机密地处理军机大事。军机处设置首席军机大臣一人，军机大臣、军机大臣行走、军机章京等若干人。军机大臣主要为皇帝提供咨询；而军机章京主要负责草拟谕旨，权力不小，被称为“小军机”。军机处便扮演着参政议政、传达皇命、监督机密文书运转的角色，是皇帝身边的工作班子。清朝从三院长官到内阁大学士，再到军机大臣、总理大臣、内阁政务大臣，宰相权力日趋淡化，皇帝集权专制达到顶峰，而清王朝的灭亡，古代的宰相制也走到它的历史尽头。

皇权不断强化

明清时期，古代皇权专中央集权发展到顶峰，明清在中央管理体制上的最显著特点是废除了延续一千多年的宰相制度，由皇帝直接负责政务的决策，并直接统辖行政部门。明清时期是皇权专制逐渐强化的时期，明代废丞相、设内阁，清代建立军机处，皇权彻底吞并了相权，专制制度也走到了最腐朽的状态，难怪明崇祯皇帝会吊死在柳树上，而末代皇帝溥仪会被赶出了紫禁城，当相权灭亡了，皇权也就命该休了。

显然，汉代以前，丞相有较为自由的行使权力的空间，皇帝还是比较尊重宰相的，虽然皇权与相权也有矛盾，但双方在矛盾中有配合、协作，相权真正地起到辅政的作用；到汉武帝之后，宰相参议辅政制时，皇权不断得到加强，而相权却不断萎缩；而到了魏晋至宋时，相权在一定程度上有所恢复，但其实是在调整，相权并没有真正得到加强。明清时，随着皇权专制达到顶峰，相权最终被消灭，而皇权取得的胜利，可是，皇权专制体制却走向了终结。

历史的发展启示古代中央管理体制，宏观上构架如果比较明确，皇权相权等权责比较分明，制衡、牵制设置相对合理，那么，王朝发展就比较健康，而专制控制如果过头了，管理体制就会被窒息，政治生态成了一潭死水，活力就没了，健康发展的机制也不存在了，只有走向灭亡，而相权如果太大，皇帝被架空，就可能改朝换代，或成了军阀割据，也会让王朝毁灭。清王朝的皇权走到了专制的顶峰，但却埋葬帝皇专制体制，以末代王朝的灭亡表明了皇权专制毁灭的必然性，清王朝灭亡其实也是反映了政体走向民主趋势已经是一种必然。