直辖(我国行政区划改革研究：增直辖市分小省份

行政区划是指一个国家根据政治统治与行政管理的需要，遵循有关法律规定，综合考虑地理条件、经济联系、民族分布、人口密度、历史传统、文化背景等因素，将国土划分为若干层级、不等幅员的行政区域，并在各个行政区域设置相应的政府机构，实施分级分区管理，从而形成国家治理的基本空间格局。行政区划是中央与地方关系的空间投影。作为事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题，行政区划设置是否合理，直接关系到政治稳定，关系到国家和地方行政管理的效能，关系到资源科学配置和生产力的合理布局，关系到经济社会的健康发展。

“缩省并县、省县直辖，创新市制、乡镇自治；边疆省区分省而治；增设直辖市或因政治、经济、军事及地缘战略等特殊需要，在边疆省区培植大城市增设特别政区”。近年来，中国不少专家学者及民间激烈讨论，酝酿改革沿袭自元代以来的千年行政区划，以适应我国业已打破延续了数千年的自然农业经济体制。有力地加强民族团结，维护国家统一，保障国家主权与领土完整，实现国家长治久安和科学、均衡、快速、协调发展。酝酿行政区划“千年之变”具有深远历史意义，日趋形成共识，势在必行。

一、我国现行行政区划体制以及改革的焦点问题

我国现行的行政区划体制一般有四个层级，即省级（包括直辖市、省、自治区、特别行政区和生产建设兵团），地级（包括地级市、地区、自治州、盟、师），县级（包括市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区、团场），乡级（包括区公所、镇、乡、苏木、民族乡、民族苏木、街道）。在我国和河北省还存两个在县与乡镇之间还设有县的派出机构—区公所，东中部地区的一些乡镇则在乡镇与村之间设管理区或办事处，形成了五级管理层。

据城镇规划君何方洪了解，截止2022年3月，我国共有34个省级行政区（23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区），333个地级行政区（293个地级市、7个地区、30个自治州、3个盟），2847个县级行政区（977个市辖区、1303个县、393个县级市、120个自治县、49个旗、3个自治旗、1个特区、1个林区），38774个乡级行政区（8562个街道、20988个镇、8102个乡、966个民族乡、153个苏木、1个民族苏木、2个县辖区） 。

随着我国经济体制改革的不断深入，市场经济体制的逐步建立与完善、政府职能的转变、生产力水平的提高和现代交通通讯设施的发展以及城市化的推进，现行行政区划对经济社会发展的不利影响因素日益明显，管理层级过多、省级行政区划设置不合理、乡镇政权出现治理危机以及“行政区经济”对区域横向合作的阻碍，是目前行政区划存在的主要问题。

（一）管理层级过多，导致政令不畅，效率低下

我国是世界上少有的实行地方政府四级制的国家之一。与世界其他国家相对扁平的行政区划设置相比较，我国高而尖的“金字塔”型行政区划存在着上行下不达、政策“截留”、效率低下、官僚机构臃肿、地方财政成为“吃饭财政”等弊端。行政层级越多，管理成本越高，管理效率越低。随着交通通信条件的发展，政府经济职能的缩小和公共管理方式的转变，减少行政层级，扩大管理跨度已成为社会发展的客观要求。

（二）省级行政区划设置不合理，易形成地方坐大、中央调控乏力的局面

随着我国市场经济体制改革的不断深入，现行省制的不合理性逐渐显现，主要表现在以下三个方面

1、省的数量偏少，各省规模差距过大。由于人口密度的不均衡性，自然条件的地域差异性，以及民族分布、历史传统等因素，我国各省规模差距很大，省情差异性强。一般来讲，东南部沿海平原地区省区面积小，人口密度大，经济实力强。而西北部边疆省区面积大，人口少，经济实力相对较弱。这样的区划一方面增加了许多中间环节，另一方面也使得某些省在全国总体格局中分量太重，不利于国家长治久安。

2、直辖市数量过少，发展水平悬殊，分布不平衡。直辖市的地区分布不平衡，京、津、沪三市集于沿海，重庆升格后消除了西南的空白点，但西北、华中、华南和东北缺少直辖市布局。

3、省级行政区界犬牙交错，破坏了自然经济区域的完整性。从历史上看，传统省级建制意在“镇抚”，而非“牧民”，求地方安宁，而非地方发展，致使相邻政区“犬牙交错”，相互牵制。在商品交流日益频繁、区域合作日益密切的今天，继续沿袭这种格局显然不利于市场经济的发展。

（四）“行政区经济”现象广泛存在，制约了区域经济的协调发展

所谓“行政区经济”现象，是指由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象。行政区政府在区域经济发展中起主导性甚至决定性的作用，是行政区经济区别于经济区经济最重要的特征。

行政区与经济区是两个不同性质、而又紧密关联的地理区域概念。行政区是与一定等级政府相对应的政治、经济、文化综合体，而经济区则是与一定等级的经济中心相对应的自然、地理和经济综合体。行政区的创置和变更以政治因素为主，大小和层次的多少主要取决于行使职权的需要经济区的划分着眼于经济为主，其大小规模主要取决于中心城市的经济实力、区域经济联系、交通条件等。在一个国家政治经济领域，行政区的功能体现在政治功能方面，而经济区的功能则最主要表现在经济功能方面。“行政区经济”引发了地方政府企业化、企业竞争寻租化、要素市场分割化、经济形态同构化、资源配置等级化以及邻域效应内部化等一系列问题。打破行政地域的界限，在市场基础上实现生产要素的充分流动和优化配置，是市场经济体制改革的目标和动力所在。

目前，行政区和经济区之间的矛盾比较突出，区域经济运行带有强烈的地方政府行为色彩，行政区划界线如同一堵“看不见的墙”，行政性壁垒广泛存在，对区域经济横向联系产生刚性约束，跨区域资源配置严重受阻，影响了区域一体化的实现。，淡化“行政区经济”，加强区域协调，推进“经济区经济”的发展，对于我国市场经济的发展具有重要意义。

二、我国当前的行政区划改革态势

（一）强县扩权——“市管县”体制改革

“市管县”体制，在打破城乡分割、促进城市化发展等方面发挥了重要作用。但随着我国经济社会的发展，“市管县”体制逐渐暴露出了许多亟待解决的问题，已不适合市场经济特别是区域经济的发展需要，这在经济发达的东部沿海地区表现尤其明显，如苏锡常地区、珠江三角洲等地。

为了加快县域经济的发展，缓解县乡财政困境，近年来，除一直实行“省直管县”体制的浙江外，湖北、河北、江苏、河南、安徽、广东、江西、吉林等省份，先后推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局。这是在现行行政区划不变的情况下，对行政管理体制和财政体制进行的调整，其实质是缩小地市级政府对所属县的管理权，扩大县级政府的自主权，减少管理层次，提高行政效率，促进县域经济发展。这项改革可以看作是减少政府级次，实行市（地）县同级和省直管县体制的过渡性措施，对于省以下财政体制改革和政府级次调整，具有重大的意义。

“强县扩权”目前正被越来越多的省份试点推行。尽管推行过程中也出现了些许不和谐之音，如省辖市对扩权县市的支持力度减弱、垂直管理部门在扩权政策中定位模糊、“强县扩权”后省级政府的监督管理能力问题，但从实践层面来看，“强县扩权”对于减少行政管理层次、降低行政成本、提高管理效率、壮大县域经济实力具有积极的意义。

从我国行政区划改革的发展趋势来看，“强县扩权”可能并不是终局性的，即为强县而扩权，而是未来实质性“省管县”改革的一个前置环节。“从总体上看，改革理顺了我国行政基层关系，如果坚持下去，我国最终建立省、县、乡三级地方政府的设想就是水到渠成的事情。”

（二）撤并乡镇——乡镇行政区划调整改革

随着税费改革的推进和减轻农民负担的呼声日益高涨，撤并乡镇改革已经在各地大面积地铺开。其动力主要来自两个方面一是城市化进程的加快，二是很多乡镇没有财政收入，面临巨大的财政压力。《关于促进农民增加收入若干政策意见》指出，要“进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制，有条件的可实行并村”。民政部为此下发了《关于继续做好乡镇行政区划调整工作的通知》，要求地方从实际出发进一步调整乡镇村的规模，有条件、有必要的还可以继续调整。

乡镇撤并过程中乡镇规模合理的限度，一般来讲，原则上不再保留1万人以下的乡镇，平原地区的乡镇规模在5万人以上，丘陵地区的乡镇规模在3万人以上，边远山区的乡镇规模在1万人以上。截至2022年3月，我国的乡镇数为38774个，平均每天撤掉3个乡镇。城镇规划君何方洪的家乡四川省和以前工作过的湖南省都已经完成了乡镇撤并工作。1个乡镇平均每年的财政支出大约在100万元左右，减少1953个乡镇，减轻财政负担近20亿元。

实践证明，根据经济和社会发展的需要，适时、合理地调整乡镇规模和布局是必要的，有利于精简机构，减少乡镇行政人员和财政开支，减轻农民负担，有利于优化资源配置，促进乡镇经济和社会事业的发展，有利于优化小城镇体系结构，促进小城镇建设。乡镇区划调整后，妥善解决债权债务的合并和精简人员的分流安置问题是巩固改革成果的关键。，乡镇撤并改革仅仅是乡镇体制改革的一小步，从中长期来看，逐步建立乡镇自治体制是发展方向。

（三）破除行政壁垒，促进区域协调互动——“行政经济区”改革

长期以来，我国经济空间格局一直是以行政区划为基础。随着全球化和区域一体化浪潮滚滚而至，我国市场化、工业化、城市化和现代化进程加速推进，依附于行政区划背后的行政壁垒和地方保护主义的负面影响日益显现。建立区域行政关系，打破行政区划局限，完善区域协调互动机制，促进区域经济发展，成为我国市场经济进一步发展的关键。

目前，国内区域经济一体化趋势已初步显现。区域经济一体化，实际上就是行政区经济走向经济区经济的整合过程。在经济基础较好、对外开放较早的沿海、沿江地区，出现了一些较发达的经济区域，如有以上海为龙头包括江浙大部分地区在内的长江三角洲经济圈，以香港、深圳、广州为轴线的大珠江三角洲经济圈（粤港澳大湾区）和以北京天津为双核的环渤海湾经济圈（又称大北京经济圈、京津冀城镇群）、成渝城市群、长江中游城市群、中原城市群。

行政区域间逐步建立起新的高层合作机制，如联席会议开始成为协调经济发展的重要平台，区域行政开始浮出水面。“区域行政是对地方行政重构的进一步拓展与完善，是政府顺应区域经济发展要求而进行的府际关系及其行为的调整。主要表现为一定区域内的两个或两个以上地方政府，为了促进本地区的发展，实现社会资源的合理配置与整合而相互协调合作，对区域公共事务进行综合治理的一种行政管理活动与制度安排”。

上述改革表明，我国经济空间格局在经历了30余年的地方政府主导型经济模式的发展之后，市场主导型的区域经济发展将迈出实质性步伐，我国开始从行政区经济迈向区域经济发展阶段，区域经济整合将成为推动我国新一轮改革开放的支柱力量之一。

三、我国行政区划改革的走向

根据我国经济社会发展的现实状况以及目前的行政区划改革实践，结合“十四五”规划的精神，坚持单一制国家结构形式，与整个国家发展战略相配套，适应经济社会发展需要逐步进行，是未来行政区划改革的基本原则。减少层次，调整幅度，转变功能，增强活力，提高效率，促进区域协调互动，是未来行政区划改革总的方向。增直分省，虚市强县，乡镇自治，区域发展统筹规划，是未来行政区划改革的模式选择。

（一）增直分省——增加直辖市、分小省份

所谓“增直”，是指在综合考虑经济实力、地理区位、政治影响、科技文化、发展前景等因素的基础上，增加直辖市的数目，并进行合理布局。我国幅员辽阔，直辖市在现实政治经济生活中具有重大影响，增设直辖市可以发挥中心城市的辐射带动作用，促进区域协调发展。

增设直辖市应充分考虑我国经济社会和政治发展的空间布局，在若干个大综合经济区，选择首位度高的特大城市设置。所谓“分省”，是指增加省级区划的数目，缩小现有省级区划的管理幅度。调整省级区划应重点考虑经济发展、地理位置、国家安全、区域平衡以及文化传统、民族分布等因素。

（二）虚市强县——虚化地级市，强化县域经济

在我国历史上，县制是最为稳定的区划层级，长期担负着基层政权的职能。县制问题与省制问题一样，自清末以来一直纷争不断。目前，关于县制的前途，目前学术界主要有四种观点强县论，废县论，虚县论和简县论。从我国经济社会发展的现实出发，虚市强县有利于减少行政层次，缓解财政困难，发展县域经济。

所谓“虚市”，是指撤销地区行署这一层级，改革市管县体制，实行市县分治，之间不再具有行政隶属关系，各自管理本辖区范围内的事务。按照国际通例，市是城市型的行政建制，主要管理市区和郊区，不再管理农村区域。所谓“强县”，是指下放管理权限，增强县级政府的自主性，壮大县域经济实力，条件成熟的时候，建立“省直管县”体制。

（三）乡镇自治

撤并乡镇是深化乡镇体制改革的一个重要步骤。随着这项改革的大面积铺开，乡镇的最终出路问题为社会广泛关注。关于这个问题，目前学术界主要有五种观点:一是精乡扩镇，乡派镇治；二是实行乡镇自治；三是完善乡镇格局，强化民主取向；四是有限的乡镇自治；五是县乡村三级联动，整体推进。

本人认为，实现县乡分权，改变乡镇依附于县政的状况，弱化乡镇的行政性，增强自治性，建立和扩大乡镇与乡村社会新型多元的民主合作机制；或者是撤销乡镇，参照浙江省龙港县级市模式实行“县市直管村和社区”，更有利于乡镇的未来发展。

，乡镇体制改革不仅仅是乡镇政府本身的改革问题，它与县和村的体制直接相关，其实质是国家乡村治理体系的重建问题。，乡镇体制改革问题应置于政治体制和行政体制改革的大视野中来考虑，从整体上来进行统筹规划。在实际的改革过程中，乡镇的去留不仅要考虑社会经济发展的需要，还应当考虑政治控制和社会稳定的需要。

（四）区域发展统筹规划

区域规划是以跨行政区的经济联系紧密地区为对象的具有约束力的国土空间规划，其目的就是破除行政封锁，促使行政区经济走向区域经济。关于区域发展整体规划，一是健全区域协调互动机制，打破行政区划的局限，促进生产要素在区域间自由流动，引导产业转移。二是建立城市群和都市圈发展格局，增强城市群和都市圈的整体竞争力，发挥带动和辐射作用。要继续发挥中心城市带动和辐射作用，加强城市群内和都市圈内各城市的分工协作和优势互补，增强城市群和都市圈的整体竞争力。具备城市群和都市圈发展条件的区域，要加强统筹规划，以超大城市、特大城市和大城市为龙头，发挥中心城市作用，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。

行政区划改革是一项具有长期性、复杂敏感的系统性工程，涉及面广，影响因素多，不能一蹴而就，急于求成，必须统筹权衡，整体规划，使行政区划改革逐步走向科学化、规范化和法制化。因国力与国情所限，我国的行政区划改革之路必将艰难曲折，任重道远。